甘政發〔2014〕51號

各市、自治州人民政府，蘭州新區管委會，省政府各部門，中央在甘有關單位：

　　為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議精神，按照省委的部署要求，省政府決定，從2014年到2016年底，利用3年時間，在全省15個縣（市）和30個建制鎮開展新型城鎮化試點工作。現提出如下指導意見：

　　一、指導思想

　　以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，以產業發展為動力，著力提升基礎設施和公共服務水平，推進城鄉規劃建設、公共服務、社會保障一體化，構建新型工農、城鄉關系，加快形成以工促農、以城帶鄉、城鄉互動發展的新格局，以點帶面，示范引導，建設經濟發展、山川秀美、民族團結、社會和諧的幸福美好新甘肅，努力與全國一道全面建成小康社會。

　　二、基本原則

　　——以人為本，城鄉統籌。合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，使城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

　　——優化布局，集約高效。構建科學合理的城鎮空間布局，嚴格控制城鎮建設用地規模，合理控制城鎮鄉村開發建設邊界，提高國土空間利用效率。

　　——生態文明，綠色低碳。把生態文明理念全面融入城鎮化進程，推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用資源，強化環境保護和生態修復，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城鎮建設運營模式。

　　——文化傳承，突出特色。保護歷史文化遺產，傳承優秀傳統文化，體現區域差異性，展示有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點、各具特色的城鎮風貌。

　　——市場主導，政府引導。正確處理政府和市場關系，更加尊重市場規律，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，切實履行政府制定規劃政策、提供公共服務和營造制度環境的重要職責，調動各方面力量參與城鎮化建設。

　　——統籌協調，分類指導。因地制宜，循序漸進，尊重基層首創精神，鼓勵探索創新，凝聚各方共識，實現重點突破，總結推廣經驗，扎實有序推進。

　　三、試點范圍

　　試點縣（市）以縣城（市區）為中心，輻射帶動區域中心鎮和建制鎮；試點鎮以鎮區為重點，兼顧區域中心村。

　　（一）15個縣（市）：榆中縣、皋蘭縣、永昌縣、靖遠縣、武山縣、民勤縣、高臺縣、靜寧縣、正寧縣、隴西縣、康縣、禮縣、永靖縣、夏河縣、敦煌市。

　　（二）30個鎮（鄉）：蘭州新區秦川鎮、紅古區平安鎮、永登縣河橋鎮、白銀區四龍鎮、會寧縣郭城驛鎮、金川區雙灣鎮、涼州區黃羊鎮、古浪縣黃羊川鎮、麥積區甘泉鎮、甘谷縣磐安鎮、華亭縣安口鎮、崆峒區四十里鋪鎮、莊浪縣南湖鎮、甘州區黨寨鎮、山丹縣位奇鎮、安定區巉口鎮、岷縣梅川鎮（茶埠鎮）、漳縣大草灘鄉（殪虎橋鎮）、通渭縣馬營鎮、成縣小川鎮、宕昌縣哈達鋪鎮、鎮原縣孟壩鎮、華池縣南梁鎮、肅州區總寨鎮、金塔縣航天鎮、臨夏縣土橋鎮、積石山縣大河家鎮、臨潭縣冶力關鎮、卓尼縣木耳鎮、嘉峪關市峪泉鎮。

　　四、實施階段

　　試點工作以3年為期，分三個階段進行：

　　第一階段（2014年）：打好基礎，全面推進。開展城鎮化試點綜合配套改革研究，出臺相關配套政策。制定試點工作方案，明確重點任務、工作步驟及主要保障措施。建立試點工作推進機制，全面開展試點工作。

　　第二階段（2015年）：分類指導，初見成效。加快推進戶籍、土地、資源、投融資、財政、社保等方面的改革，完善道路、綠化、住房、市場、教育、醫療衛生、文化、體育、商業、旅游等基礎設施和公共服務設施，著力增強城鎮綜合功能和人口、產業吸納能力，提高社會保障能力，把試點縣(市)和試點鎮(鄉)初步建成特色鮮明的新型城鎮化示范區。

　　第三階段（2016年）：交流提升，考核評比。在對試點縣(市)和試點鎮(鄉)綜合考評的基礎上，召開全省新型城鎮化試點工作總結大會，交流推廣試點工作經驗。

　　五、發展目標

　　按照各市州、縣市區、建制鎮自身發展條件和資源稟賦，發揮比較優勢，全面完成《甘肅省新型城鎮化試點工作評價指標表》所確定的發展目標（詳見附表）。戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態環境等制度改革取得明顯進展，城鄉一體化發展的體制機制障礙基本消除，城鄉社會保障一體化和公共服務均等化取得明顯進展。

　　試點縣（市）：縣域城鎮體系布局結構合理，中心城鎮綜合承載能力和輻射帶動能力顯著提升；城鎮市政公用設施日臻完善，水、電、路、氣、信息網絡等基礎設施明顯改善；教育、醫療、文化體育、社會保障等公共服務水平顯著提高，城鄉基本公共服務能力明顯增強；人均住宅、公園綠地面積大幅增加，生態環境和人居環境明顯改善；美麗鄉村建設取得階段性成果，自然景觀和文化特色得到有效保護和傳承；縣域經濟持續發展的動力強勁，人民生活水平得到極大改善。

　　試點鎮（鄉）：鎮域村莊布局合理，農村基礎設施明顯改善，基本公共服務能力和社會保障水平顯著提高；美麗鄉村建設取得顯著成效，傳統村落得到恢復、保護和提升，優秀文化和歷史脈絡得到傳承與發展；生態環境得到有效保護，農村社會、經濟和環境可持續發展能力進一步增強，鄉村經濟實力顯著提升，農村居民生活水平逐年提高；新型農村社區建設取得突出進展，綜合服務功能日趨完善，鎮域整體協調發展的格局基本形成。

　　六、主要任務

　　（一）統籌城鄉空間規劃，促進城鄉協調發展。統籌經濟社會發展規劃、土地利用規劃和城鄉規劃，合理安排縣域城鎮建設、農田保護、產業集聚、村落分布、生態涵養等空間。充分發揮規劃的龍頭引領和基礎性作用，著眼于城鄉經濟社會、人與自然統籌協調發展，著眼于工業支持農業、城市帶動農村，做好城鄉統籌發展的頂層設計，提高規劃的系統性、前瞻性、科學性和約束性。

　　1.高起點、高標準、高質量編制城鄉發展總體規劃，深化縣(市)域城鎮體系規劃、鎮(鄉)域村莊體系規劃，優化城鎮鄉村功能布局，強化區域主導功能，引導產業、商務、行政、文化、體育、居住、公共安全、生態等功能合理分布，提高城鎮空間利用率，改善人居環境。在爭取國家支持的基礎上，制定方案，在15個試點縣(市)開展經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”試點工作。

　　2.適應農村人口轉移和村莊變化的新形勢，科學編制鄉鎮和村莊規劃，建設各具特色的美麗鄉村。按照發展中心村、保護特色村、整治空心村的要求，在尊重農民意愿的基礎上，科學引導農村住宅和居民點建設，方便農民生產生活。2014年，要完成縣域村莊布局規劃，實現鎮(鄉)、村規劃全覆蓋。

　　3.加快相關專項規劃和控制性詳細規劃的編制進度，2015年內試點縣(市)縣城和建制鎮、試點鎮(鄉)重要專項規劃和控制性詳細規劃實現全覆蓋。

　　4.發掘歷史文化資源，強化文化傳承創新。注重在舊城改造中保護歷史文化遺產、民族文化風格和傳統風貌；注重在新城區建設中融入傳統文化元素，與原有城鎮自然人文特征相協調；注重歷史文化名城名鎮名村、歷史文化街區、民族風情小鎮、特色旅游景觀名鎮名村、傳統村落文化資源挖掘和文化生態的整體保護，傳承和弘揚優秀傳統文化，推動地方特色文化發展，保護城鄉文化記憶，豐富城鄉文化內涵。

　　5.支持和引導有條件的縣城和建制鎮積極申報國家和省級“歷史文化名城名鎮名村”、國家“特色旅游景觀名鎮名村”、“中國傳統村落”，塑造富有特色、獨具魅力的城鄉風貌。已列為國家和省級歷史文化名城名鎮名村的縣（市）、鎮、村，2014年底要完成專項保護規劃的編制。

　　6.建立規劃實施層級監督機制，健全鄉鎮規劃建設管理體制機制，全面落實鄉村建設規劃許可證制度，提高規劃執行能力，杜絕不按照規劃建設、隨意變更規劃的行為，切實規范和加強村鎮規劃建設與用地管理。

　　（二）統籌基礎設施建設，提高城鄉綜合承載能力。統籌城鄉基礎設施布局，大力推進公共交通、電力、供水、通訊、消防等基礎設施向農村延伸，加快城鄉基礎設施一體化發展。

　　1.加快推進城鄉路網建設，到2016年底，所有鄉鎮通瀝青（水泥）路，所有行政村通公路。

　　2.大力發展城鄉公共交通，支持發展農村客運服務，擴大農村客運覆蓋范圍，2015年底前100％的鄉鎮通客運班車，有條件的地區要實現城鄉公共交通一體化。

　　3.抓好城鎮供水設施的提質改造和農村安全飲水工程，2016年底前農村居民自來水入戶率達到80%以上。

　　4.結合新型城鎮化建設整體規劃做好城鄉電網發展規劃，加快城鄉電網建設改造，提高供電能力、供電質量和優質服務水平。

　　5.加強供熱、供氣工程建設，提高覆蓋率和供應保障效率。

　　6.加快城鄉信息基礎設施建設，積極推進電信網、廣播電視網、互聯網“三網融合”，實施好農村上網工程，全面提高城鄉信息化水平。

　　7.加快城鄉防洪、消防、抗震、地質災害防治、公路安全保障、應急避難場所等公共安全設施建設，推進公共安全基礎設施城鄉建設一體化，構建覆蓋城鄉的防災抗災設施體系。

　　8.加大保障性安居工程建設力度，拓寬住房保障渠道，積極指導支持保障性住房建設融資公司發揮作用，探索解決農村進城務工人員居住問題的機制和辦法，將長期在城鎮就業和生活的農民工逐步納入城鎮住房保障范圍，與城鎮戶籍人口同等享受住房保障待遇。

　　9.積極推進農村住房建設和危房改造，把農村住房建設和改造與舊村改造、美麗鄉村建設、農村土地綜合整治、遷村并點相結合，實行統一規劃，集中安置，因地制宜推進新型農村社區建設。

　　10.加大社區衛生服務機構建設力度，確保城鎮居民就地享有基本醫療和基本公共衛生服務。

　　11.加強社區警務室建設，提高社會治安防控能力和服務群眾的能力。

　　（三）統籌生產力布局，強化城鄉產業支撐。堅持以發展各具特色的產業體系支撐新型城鎮化，營造良好的就業和生活環境，實現城鄉產業協調發展。

　　1.根據城鎮和鄉村不同發展特點和消費需求，立足自身優勢和產業基礎，優化城鄉資源配置，合理安排城鄉產業布局，加快改造提升傳統產業，壯大特色產業。

　　2.依據全省主體功能區規劃，加快改造提升縣（市）工業集中區，支持符合主體功能定位的適宜產業發展。調整優化產業布局，工業布局主要向國家級和省級開發區以及工業集中區集中，加大投資強度，提高土地利用效率和產出率。嚴格控制開發強度，不再新建各類開發區和擴大現有工業集中區的面積，引導不符合主體功能定位的現有產業向重點開發區域轉移，共建開發園區和發展“飛地經濟”。

　　3.大力發展金融、信息、現代物流、電子商務等生產性服務業，提升商貿、文化、旅游、社區服務、家政服務等生活性服務業，構建城鄉一體的新型流通網絡，為城鄉居民就業和創業搭建平臺。

　　4.大力發展現代農業、特色農業、觀光農業，加快推進經濟林果、種苗花卉、生態旅游、林下經濟等林業產業，優化農村產業布局，加快農業發展方式轉變，構建新型農村社會化服務體系，促進農業與二、三產業的融合，努力實現“一鎮一業”、“一鎮一品”，著力打造特色農業強鎮、現代工業重鎮、商貿集散大鎮、文化旅游名鎮。

　　5.大力發展特色農產品加工業，培育壯大一批起點高、規模大、帶動能力強的農產品加工龍頭企業，實現農產品由初級加工向精深加工轉變，由農村小規模低層次加工向高附加值規模化精深加工轉變。

　　6.大力發展勞動密集型文化產業，以“文化集市”為抓手，充分利用民間民俗文化資源，依托農家書屋等基層文化站點，引入創意設計元素和現代營銷理念，采取“公司＋協會＋農戶”方式，構建農村文化產品現代流通商貿網絡，推動農村產業結構調整，打造富民產業。

　　7.大力發展健康服務業，積極推進以健康體檢、家庭護理、月嫂培訓為主的健康養老服務，全面推進中醫醫療保健服務，支持發展健康美容、藥膳食療、養生保健產品開發等多樣化服務，培育中醫生態保健旅游、中醫藥服務貿易、藥菜兩用蔬菜種植等相關支撐產業，著力構筑健康服務產業發展的新格局。鼓勵和引導民營資本參與發展健康服務業，推動勞務輸出轉型，為社會就業開辟新途徑。

　　（四）統籌社會公共服務，健全城鄉社會保障體系。加快發展公共事業，合理配置城鄉教育、文化、醫療衛生等公共服務資源，增強公共服務功能，實現城鄉基本公共服務均等化。全面推進養老服務體系建設，完善社會保險制度和社會救助體系，建立健全覆蓋城鄉的社會保障體系。

　　1.加快推進戶籍制度改革，全面放開縣城和建制鎮落戶限制，在試點縣域和試點鎮域取消農業戶口與非農業戶口的性質差別，統一登記為居民戶口。

　　2.加強社區綜合辦公服務場所和學校、醫院、幼兒園、社區養老等公共服務設施建設，根據城鎮常住人口增長趨勢和空間分布，優化社區便民服務網絡，打造包括物流配送、便民超市、平價菜店、家庭服務中心等在內的便捷生活服務圈，增強公共服務配套功能。2015年底前，要基本建成配套完善的農村社區公共服務設施。

　　3.保障農民工隨遷子女平等享有受教育權利，注重教育公平和提高教育質量，在學校布局、標準化學校建設、師資力量配置等方面向農村傾斜，加大對農村義務教育經費的保障力度，逐步實現縣域內義務教育均衡發展。

　　4.統籌城鄉文化建設，合理規劃建設圖書館、影劇院、體育場館、休閑健身廣場等公共文化設施，推進“鄉村舞臺”建設，搭建群眾自我表現、自我教育、自我服務的綜合性文化服務中心，使城鄉居民共享文化發展成果，提升城鄉居民文明素質。

　　5.健全城鄉醫療衛生服務體系，新增醫療衛生資源重點向農村和社區傾斜，推進縣級醫療機構、鄉鎮衛生院和村衛生室標準化建設。到2016年底前每個試點縣(市)至少要有一所醫院達到二級甲等以上水平，全面完成鄉鎮衛生院房屋和設備配套建設，每個行政村建有一所標準化衛生室，按照國家規定的標準完成與服務人口相配套的社區衛生服務中心和社區衛生服務站建設。

　　6.健全城鎮職工基本醫療、城鎮居民基本醫療和新型農村合作醫療等三項醫療保障制度，加快推進基本醫療保障城鄉統籌管理，按照國家統一部署，加快推進醫療保險城鄉統一管理。

　　7.打通城鄉之間社會保險制度障礙，逐步實現城鎮企業職工養老保險與城鄉居民基本養老保險之間、城鎮基本醫療保險與新型農村合作醫療之間、城鄉醫療救助制度之間的銜接，保證城鄉各類人群社會保險關系轉移接續的順暢進行，擴大城鄉社會保險覆蓋面，穩步推進城鄉養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保障一體化。

　　8.積極發展多層次的養老服務，開展居家養老、社區養老和機構養老等多種形式，促進養老服務與醫療衛生的融合發展。建立并完善留守老人、婦女、兒童的關愛服務體系。

　　9.建立統一開放的城鄉勞動力市場，促進城鄉就業的合理流動和公平競爭。大力發展面向農村的職業教育與技能培訓，促進有技能的農村勞動力與產業集中區、園區企業的有效銜接，引導農村剩余勞動力有序轉移。引導建立城鄉務工人員同工同酬機制。

　　10.適應新型城鎮化發展要求，以提高城鎮化發展質量和效益為出發點，以促進資源優化配置、提高行政效率為目標，先行在全省新型城鎮化試點范圍探索行政區優化設置。對具備行政條件、發展基礎好、帶動作用強的試點縣有序推進“撤縣建市”、“撤縣建區”，推進具備條件的鄉“撤鄉改鎮”。探索試點縣政府駐地實行城市管理體制，撤銷鎮級行政建制，改設街道辦事處。

　　（五）統籌利用國土資源，提高城鄉土地利用效率。實行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。

　　1.加快農村耕地、宅基地、集體建設用地及房屋勘界、確權工作，力爭2015年底基本完成登記頒證，依法加強對農村居民宅基地等物權的保護，維護農民合法權益。

　　2.按照節約、集約土地的原則，研究制定土地轉換配套政策及農村集體建設用地使用權入市流轉辦法，激活城郊集體建設用地市場，加大土地整理及復墾力度，提高土地利用效率。

　　3.認真落實城鄉建設用地增減掛鉤政策，依法依規開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少，使農民利益得到切實保障。

　　4.完善土地使用權管理制度，推進農村集體產權制度改革，加強農村土地資源管理，規范集體土地收益分配機制和征地安置行為。研究制定農民對承包地、林地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等管理辦法。2015年建立農村產權交易市場（所），形成農村土地承包經營權、集體林權使用權、農民房屋所有權、農業知識產權等依法、自愿、有償流轉機制。

　　5.通過政策引導，鼓勵有條件的地方開展農民適度集中連片建房，建設新型農村社區，大幅度減少村莊閑散居住點。

　　6.在符合土地利用總體規劃和用途管制的前提下，對縣城周邊村莊規劃相對合理、宅基地產權清晰的地方，開展農村居民宅基地置換商品房、農民公寓房或貨幣補償試點。

　　（六）統籌城鄉環境保護，建設生態宜居城鎮鄉村。科學劃定城鄉生態保護紅線,擴大城鄉生態空間，倡導建立低碳、生態、綠色產業體系,推進城鎮鄉村綠色發展，促進城鄉環境質量全面改善。

　　1.加強城鎮綠化，保證綠化用地，推動城鎮公園綠地、居住綠地、休閑綠地、單位綠地、風景林地等公共綠地建設，提倡身邊綠化、庭院綠化、垂直綠化和屋頂綠化，建設綠色廊道和重要道路、河流綠化帶。到2016年，縣城建成區綠化覆蓋率達到14％，鎮區綠化覆蓋率達到12％。

　　2.全面實施城鎮環境綜合整治工程。試點縣（市）要編制完成大氣、地表水和噪聲環境功能區劃，嚴把環境準入關，嚴格控制污染物排放總量，采取有效措施，加大污染治理力度，確保城鎮環境質量按功能區達標。試點鎮(鄉)要按照新型城鎮化發展規劃編制相應的規劃環評，加大環保基礎設施建設力度，做好生態環境保護工作，嚴控污染企業落戶排放有害有毒污染物對區域及周邊水體、大氣和土壤環境造成污染。

　　3.加強城鎮污水和垃圾及工業廢棄物處理設施建設和運營管理，提高城鎮生活垃圾和污水處理率。繼續完善“戶收集、村集中、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾收運處理模式，提高農村生活垃圾無害化處理率。各試點鎮(鄉)要加快建設污水處理廠，爭取2014年開工，2015年建成并投入試運行，2016年污水處理率達到50%以上。

　　4.大力發展循環農業，通過實施廢舊農膜回收、尾菜處理、秸稈資源化利用、農業面源治理等工程，促進農業“廢棄物”資源綜合利用，推進循環農業建設穩步發展。

　　5.大力開展農村環境綜合整治，推進改水、改廁、改廚、改圈和清潔家園、清潔水源、清潔田園、清潔能源工程，開展美麗鄉村建設活動，全面整治鄉容村貌。

　　6.加強森林生態系統建設，大力實施植樹造林、退耕還林、封山育林、荒漠化治理、水土保持、礦山植被修復等生態工程，切實加強森林保護，擴大森林面積，提高森林質量。

　　7.培育綠色消費理念，倡導健康文明、節儉理性、清潔衛生的綠色消費方式，大力開展綠色公益活動，增強人們崇尚自然、保護生態的意識。

　　8.創新城鎮管理體制機制，提高管理水平，努力打造環境優美、干凈整潔、井然有序的城鎮人居環境。

　　七、保障措施

　　（一）加強組織領導。省政府成立新型城鎮化試點工作協調推進領導小組，負責制定推進新型城鎮化試點工作的政策措施、協調重大問題、監督檢查工作落實等。領導小組辦公室設在省建設廳，負責日常工作。各市州和有試點任務的縣市區政府也要成立領導小組，切實負起主體責任，確保城鎮化試點工作有序開展。省新型城鎮化試點工作協調推進領導小組各成員單位要結合各自職能，圍繞新型城鎮化試點工作，細化支持措施，于2014年5月10日前報領導小組審核后下發實施。各市州和有試點任務的縣市區政府要按照《甘肅省新型城鎮化規劃(2014—2020年)》及本指導意見，抓緊制定試點實施方案，于2014年6月底前報領導小組辦公室備案。試點縣(市)的實施方案由所在市州政府負責制定，試點鎮(鄉)的實施方案由所在縣市區政府負責制定。

　　（二）加大資金支持。試點期間，省政府每年安排專項資金支持新型城鎮化試點，各市州和有試點任務的縣市區政府也要安排專項資金用于試點工作。各級政府要把城鎮化建設納入經濟社會發展規劃，建立城鎮化建設資金投入聯席會議制度。資金分配依據年度綜合考評結果，分等次確定補助標準，在次年采取以獎代補方式下達。省級各部門要按照職責分工，在現有資金渠道優先支持城鎮化試點，對列入試點縣(市)、鎮(鄉)試點方案的項目予以傾斜。各市州和有試點任務的縣市區政府要按照事權和支出責任相適應的原則，探索建立多元化的投融資機制，鼓勵和支持各類社會資金參與城鄉基礎設施和公共服務設施建設。

　　（三）強化宣傳引導。各地要大力宣傳推進新型城鎮化建設中的好經驗、好典型和新思路、新舉措，使新型城鎮化建設成為全社會高度重視、廣泛參與的共同行動，為新型城鎮化試點工作營造良好氛圍。省政府每年召開一次全省新型城鎮化試點工作經驗交流會，及時總結推廣經驗，充分發揮典型的示范帶動作用，推動全省新型城鎮化不斷向縱深發展。

　　（四）建立考評機制。按照分級負責的原則，建立健全新型城鎮化試點工作考核評價機制。各市州和有試點任務的縣市區政府要切實加強對試點工作的監督檢查和具體指導，及時了解工作進展情況，研究解決存在問題，確保試點工作正常開展。試點工作情況納入年度績效考核范圍，考核結果作為評價市州、有試點任務的縣市區政府領導班子和領導干部實績的重要依據之一。省新型城鎮化試點工作協調推進領導小組要定期對城鎮化試點工作的進展情況開展督查，工作進展快的要通報表彰，進度落后的要通報批評。

　　附件：甘肅省新型城鎮化試點工作評價指標

　　　　　　　　　　　　　　　　甘肅省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　 2014年5月1日