用基礎制度破解基礎難題，開啟數據要素價值釋放新時代
- 時間：2022-12-30
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- 來源：高技術司
（余曉暉 中國信息通信研究院院長）
近日，中共中央、國務院印發了《關于構建數據基礎制度 更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》）。《數據二十條》提出要構建適應數據特征、符合發展規律、彰顯創新引領的數據基礎制度體系，主要是加快數據產權制度、數據流通交易制度、數據收益分配制度、數據安全治理制度四大類基礎制度建設。《數據二十條》具有兩大鮮明特色，一方面它是首部從生產要素高度部署數據要素價值釋放的國家級專項政策文件，另一方面它具有獨特的政策設計——以基礎制度破解數據要素價值釋放中的基礎性問題。這使得《數據二十條》既順應了經濟社會數字化發展到深層次后迫切要求從生產要素這一價值源泉處尋求發展新動能的客觀規律，也是對當前社會各界苦于沒有解決數據基礎性問題而無法將海量數據價值全面開發出來這一現實痛點的政策響應，在數據要素價值釋放歷程中具有里程碑式重大意義。
一、破解數據資源化中的基礎難題，釋放數據要素基礎價值
數據資源化包含對原始數據進行加工，形成可采、可見、互通、可信的高質量數據的質量提升過程，也包含數據與具體業務融合，在驅動決策優化和業務變革中實現數據價值的過程。目前，我國已在數據資源化階段初步形成產業和應用體系，但仍面臨可用數據不足、數據質量不高、應用能力不強等問題。盡管數據資源化主要是技術產業過程，由技術創新和市場自發推動，《數據二十條》的主體內容也主要與數據市場建設相關，但《數據二十條》中關于數據供給、數據標準中的基礎性制度安排也有利于解決數據資源化中的不少難題。
一是破解數據供給制度障礙，助力解決可用數據不足難題。我國數據資源豐富，總規模為3.9ZB，占全球數據總量9.3%，居全球第二位，但真正開放、共享和使用的數據量很小。如我國開放數據集規模僅約為美國的11%，企業生產經營數據中來自政府的僅占7%。《數據二十條》針對公共數據，明確授權運營，按用途加大公共數據供給使用；針對企業數據，強化供給激勵，發揮國有企業帶頭作用，探索國有企業數據授權運營新模式。引導行業龍頭企業、互聯網平臺企業與中小微企業雙向授權，賦能中小企業數字化轉型。這些制度設計將極大地提升數據供給。
二是破解數據整合互通制度障礙，助力解決數據質量不高難題。數據生產過程中，臟數據、假數據規模較大，存在數據質量不夠、標準不一致、碎片化、分散化等問題，如當前政務數據平臺所歸集的數據中，內容完整的比例僅占16%，近85%的數據完整性不高。同時不同領域、不同設備等數據標準和接口不統一，數據整合互通和互操作性差。《數據二十條》一方面推動數據標準化進程，開展數據質量標準化體系建設，支持第三方機構、中介服務組織加強數據采集、質量評估標準制定，推動數據產品標準化；另一方面壓實企業責任，在數據采集匯聚、加工處理、共享利用等環節，通過簽訂承諾責任書等方式強化企業約束。
三是破解數據應用能力和意愿低的制度障礙，助力解決數據應用不強難題。當前我國的數據應用仍然是局部的、低水平的。這一方面源于企業數據應用能力低，企業不會用，難以完成從數據采集到場景應用的全鏈條任務。另一方面源于對數據可能牽涉到國家安全、個人信息和商業秘密保護的擔憂，企業不敢用，參與數據開發利用的主動性、積極性降低。《數據二十條》一方面提出依靠政府和市場聯動，合力推動數據管理能力國家標準貫標，把最佳的數據管理和應用實踐通過標準的導入注入到企業之中，以提升企業的數據管理和應用能力。同時，《數據二十條》明確在數據采集匯聚、加工處理、流通交易、共享利用等環節，劃定監管底線和紅線，明確企業應承擔的法律責任。法律和監管邊界的進一步清晰將有利于激發企業數據應用的積極性。
為落實《數據二十條》規定，未來重點從三方面發力：一是強化數據資源匯聚共享。推動公共數據授權運營，提升數據運營效率，發展個人信息數據授權、企業數據授權，增強數據集聚能力。推進數據采集、標注、存儲、傳輸、管理、應用等全生命周期價值管理，打通政府部門、公共機構、企業不同主體之間及不同主體內部的數據壁壘。二是推動數據標準化工作，完善跨部門、跨行業的數據標準體系，建立多層級的數據管理標準。開展數據標準研制工作，建立包含數據基礎術語標準、數據交換共享標準、數據安全隱私標準、數據行業應用標準等在內的標準化體系。三是開展重點行業數據應用試點示范。鼓勵重點行業創新數據開發利用模式，結合重點行業應用示范，梳理遴選重點企業數據應用標桿，加大地方和行業企業對接和推廣力度，復制推廣典型應用。
二、破解數據資產化中的基礎難題，釋放數據要素擴展價值
數據的資產化是指通過界定數據權屬、評估數據價值、確定數據價格、促進數據交易流通以實現數據價值的過程。這是推動數據要素價值從一個場景拓展到所有場景、從一個企業拓展到所有企業、從一個產業拓展到所有產業的關鍵環節，是擴大數據要素價值的核心所在。我國數據資產化的探索已經展開，但受制于數據權屬制度、定價制度、分配制度等均不明確的原因，使得數據資產化的探索仍處在初級階段。這也是全世界的共同難題。《數據二十條》的主體內容和重心均在于此，其落地實施將推動數據資產化實現大步跨越。
一是明確數據產權制度創新的原則和機制，助力破解數據產權不明確難題。數據產權制度是根制度，是基礎制度中的基礎制度，它影響著數據應用的積極性、影響著數據交易流轉的可行性、影響著數據分配的公平性，需要在激勵數據投資、兼顧公平和保障權益等多方之中取得平衡，是一個牽一發動全身的世界性難題。在關于數據權屬界定尚存在巨大爭議的當下，《數據二十條》走了一條相對穩健的道路，沒有明確去界定數據權屬應該歸屬于誰，而是明確了數據產權制度創新探索的重要原則和機制，比如明確了總的原則是保障權益、激活價值，明確了數據權利分離，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制（數據產權“三權分置”），明確了分類分級授權的基本方法，著力推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用。這些數據權屬原則和方法的明確有利于激發經濟社會各主體的創新熱情，在探索中推動合意的數據產權制度的形成和數據價值的釋放。
二是創新數據（跨境）流通規則和市場體系，助力破解數據流通交易不足難題。市場化流通是提升數據要素配置效率的關鍵。當前我國數據要素市場的建設和運行存在較大困難，如數據價格形成機制缺乏、數據市場交易主動性不足，合規稠密的數據多層次數據市場體系尚未建立等。《數據二十條》堅持問題導向，著力構建數據流通規則體系，明確通過分級分類等方式建立完善數據流通制度；著力構建規范的數據要素交易場所，推動場內集中交易和場外分散交易協同發展，構建多層次數據市場交易體系；著力培育數據交易流通主體生態，鼓勵培育數據集成、數據經紀等大批數據服務商；著力推動數據安全合規跨境流通，推動形成公平競爭、合規有序流通的國際化市場。
三是探索數據數據收益形成和分配機制，助力破解數據分配不公激勵不足難題。數據分配制度不僅影響參與主體的激勵效率，也影響整個社會的公平效率。當前數據分配主要是通過“以數據交換服務”“誰占有誰受益”等事實上的分配機制為主，難以真正滿足要素按貢獻參與分配的基本分配原則和要求。《數據二十條》從多個方面來破解這一全球新難題。一是明確提出數據要素的分配要由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則，保護數據要素價值創造各方的立意。二是強調可以通過協議、分工、提成等多種方式來實現收益共享。三是明確了政府在數據要素收益分配中的調節作用，如強化反壟斷和反不正當競爭、推動公共數據開放收益用于公共服務支出、鼓勵大型數據企業承擔社會責任等等。
為落實《數據二十條》規定，未來重點從三方面發力：一是建立數據確權基本框架。在數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等權利類型基礎上，確定數據權利主體，厘清數據的控制邊界和使用范圍，分級分類推進數據授權。二是建立數據定價規則，建立準確衡量數據價值和正確評估數據價值的方法，研究開發數據資產價值評估模型，以技術手段推動數據要素收益在不同主體間的價值分配。三是建立多層面數據要素交易體系，逐步規范統一平臺交易規則，依法合規交易數據，簡化數據市場準入機制和備案制度，降低數據領域新技術新業務和創新型企業的準入門檻。
