探索數據產權登記新方式，加快構建全國一體化數據要素登記體系
- 時間：2022-12-30
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- 來源：高技術司
國家信息中心大數據發展部 郭明軍、童楠楠
近日，中共中央 國務院正式印發《關于構建數據基礎制度 更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》），是我國推動數據要素市場化配置改革、做強做優做大數字經濟的又一里程碑事件。《數據二十條》在國際上率先提出數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”的中國特色數據產權制度框架，并強調研究數據產權登記新方式，具有重大理論意義和現實意義。數據產權登記惠及各類市場主體和億萬民眾的切身利益，應牢牢把握數據要素權益屬性、資產屬性和流通屬性，從法律、制度、機構和平臺四個方面協同發力，構建全國一體化數據要素登記體系。
一、深刻理解數據要素登記的豐富內涵
數字經濟時代，數據成為勞動力、資本、土地、技術、管理之外最先進、最活躍的新生產要素。黨的二十大報告指出，要構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，完善產權保護等市場經濟基礎制度。《數據二十條》提出研究數據產權登記新方式、建立健全數據登記機制，就是要在登記確權過程中逐步攻克數據要素確權的規范缺失、標準不一、技術支撐不完善等核心難點，逐步形成完善的數據產權界定與保護體系。
（一）從歷史經驗看，登記制度是要素市場體系的基礎性保障制度
歷史經驗表明，登記制度是要素市場體系中不可或缺的基礎性制度。我國先后在土地（不動產）、資本（證券）、技術（知識產權）等要素市場領域建立了完善的登記制度。一方面，登記制度是相關財產權益制度建立的基礎。要素有效分配的前提是產權清晰，而登記制度是對自然屬性和法律屬性財產的確認，是各類要素產權界定和流轉的基礎。如《民法典》就規定，登記是不動產物權設立、變更、轉讓和消滅的基本前提。另一方面，登記制度是市場管理體制的核心組成部分。在土地、勞動力、技術等要素市場從無到有、從小到大、從大到優的發展歷程中，全國統一登記制度是我國摸清土地、人口、知識產權、商事主體等“資源底圖”的關鍵。數據作為新型生產要素，構建全國一體化數據要素登記體系，是促進數據自主有序流通、培育超大規模數據要素市場的必由之路，也是規范數據市場管理、優化數字經濟營商環境的根本保障。
（二）從發展階段看，數據要素登記是信息化發展進入新階段的必然要求
習近平總書記曾深刻指出，“大數據是信息化發展的新階段”。近年來，隨著互聯網、工業互聯網等新技術飛速發展，我國全社會數據資源總量和規模呈現爆炸性增長態勢。據《國家數據資源調查報告（2021）》統計，2021年全國數據資源總存儲量達到598.4EB，同比增長27.4%，占全球數據總存量的14.1%。實現對全社會海量數據資源的有效歸集、管理和開發，是做強做優做大以數據為關鍵要素的數字經濟的核心抓手，而數據要素登記則是其中的“牛鼻子”工程。我國數據要素登記工作起步很早，最早可追溯至2002年前后啟動的政務信息資源目錄體系建設。近年來，隨著大數據等技術和產業發展，全社會數據資源分布格局正在從過去政府數據資源占80%轉變為以互聯網、金融、電信等企業數據資源為主的“倒28”格局，但我國在企業數據登記工作方面尚處空白。當下，探索新路子，建立適應數據要素市場化發展、覆蓋政企數據資源的統一數據要素登記體系，恰逢其時、恰逢其勢。
（三）從現實需求看，數據要素登記是數據要素市場化配置改革的“先手棋”
數據要素登記是支撐數據要素確權、流通、分配、治理各環節工作有效開展的基礎，是推進落實后續一系列數據要素市場化配置改革舉措的“先手棋”，具備五方面重要作用：一是界定保護產權。即在確權環節，通過登記界定數據資源和產品的基本信息和權利歸屬；二是促進高效流通。即在流通環節，通過為數據資源和產品提供交易存證，促進市場供需撮合，加速數據價格發現；三是變革要素分配。即在分配環節，通過登記提供數據資產憑證，作為數據資產評估乃至入表的前提；四是維護市場秩序。即在治理環節，依托登記制度健全數據市場準入體系和管理規則，為解決數據權益糾紛提供保障；五是支撐行業管理。依托登記體系有序開展數據要素統計和會計核算等工作，摸清行業家底，將登記憑證作為數據要素型企業認定的依據，支撐行業扶持政策。
二、加快構建全國一體化數據要素登記體系
落實好《數據二十條》研究數據產權登記新方式的工作任務，既要充分借鑒其他要素登記體系建設的模式和經驗，又要著眼于數據要素的獨特經濟屬性，探索數據要素登記體系建設新模式，加快構建全國一體化數據要素登記體系。
（一）正本清源，明確數據要素登記的三重屬性
目前，上海、廣東、深圳先后開展了“數據資產登記”“數據產品登記”“數據資產憑證”“數據生產要素統計核算”等有益探索，但往往只關注到數據要素的某一特定屬性，相關實踐中對登記的功能定位、登記內容、適用范圍等規則實際各不相同，尚未形成統一的操作指引。著眼長遠，推進數據要素登記工作應當兼顧三重屬性：一是權益屬性。在《數據二十條》提出的“持有權—加工權—經營權”產權制度和確權授權制度框架下，通過登記界定數據權益歸屬或事實確認。二是資產屬性。企業在生產經營活動中產生的或從外部渠道獲取的、產權明晰并預期能夠在一定時期內為企業帶來經濟利益的數據具備資產屬性，可通過登記確認資產，打開數據資產融資抵押等鏈路開端。三是流通屬性。數據交易流通是釋放數據價值的動力源泉，數據要素登記體系應服務于數據要素流通交易體系，破解“確權難、定價難、入場難、互信難、監管難”核心問題。
（二）問題導向，建立適配數據要素流通價值鏈的登記體系
數據要素登記體系建設需重點把握數據價值鏈中數據形態和產權變更的三個關鍵環節。一是從原始數據到數據資源的環節。即原始數據在獲得數據來源者同意或存在法定事由情況下，經數據處理者的采集、儲存、清洗和加工轉換為數據資源的過程。二是數據資源加工使用權流通環節。即數據資源通過交易、共享等方式，數據資源持有方將數據加工使用權授予其他市場主體的過程。三是數據資源變成數據產品的環節。即數據資源經加工、分析等形成數據產品的過程。數據要素登記體系應適配數據要素流通各個環節，涵蓋數據主體登記、數據資源登記、數據產品登記、數據流通憑證等內容，保護數據生產、流通、使用過程中各個參與方享有的合法權利。
（三）立柱架梁，構建覆蓋場內場外、適配多級市場的數據登記體系
圍繞數據流通制度構建，《數據二十條》提出了兩條重要指引。一是堅持“場內外相結合”，即既要培育壯大場內交易，也要規范引導場外交易；二是強調建立多層次數據市場體系，即依據不同數據要素形態探索建立數據市場分級制度，劃分數據資源（數據授權）一級市場和數據產品服務二級市場，分別解決數據資源市場化和數據產品流通高效化問題。構建全國一體化數據要素登記體系建設，應著眼于提升全國統一數據市場下的數據要素流通效率。一方面，數據要素登記體系建設不能簡單依托于數據交易場所搭建，而應同時為場內集中交易和場外分散交易提供共性支撐服務；另一方面，根據數據兩級市場不同特征，面向數據資源和數據產品服務等不同交易標的，分類分級開展數據登記體系設計。
三、相關工作建議
構建符合中國特色數據產權制度的數據要素產權登記體系是一項復雜的系統工程，應從“法律、制度、機構和平臺”四個方面協同發力，加快構建全國一體化的數據要素登記體系。
（一）加快推進數據要素產權立法
近年來，我國數據安全相關法律法規建設進展迅速，先后出臺了《數據安全法》《個人信息保護法》等，但數據產權制度尚屬“空白地帶”。為確保數據登記的法定效力，推動各類市場主體積極參與數據要素登記和交易活動，制定數據要素產權相關法律法規是關鍵舉措。一是明確數據要素產權框架。在法律層面確立數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”數據產權制度框架，明確產權的屬性、歸屬、以及權利和義務，保護數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利。二是明確數據要素登記的法律效力。借鑒土地、資本、技術等傳統要素經驗，應明確數據要素登記的公示力、證據力和對抗力，明確依法登記的數據要素產權受法律保護。三是完善數據要素授權制度。推進建立公共數據、企業數據、個人數據分級分類授權使用和市場化流通交易機制，促進數據要素充分開發利用。
（二）促進完善數據要素登記體系
一是要加快研究制訂《全國數據要素登記管理辦法》。充分梳理整合各地數據要素登記實踐探索成果，明確登記的目的、功能、主體、登記機構、內容、流程以及登記各參與方權利義務，建立全國統一的數據要素登記管理制度，明確登記的目的、功能、主體、機構、內容、流程以及各方權利義務，為各地數據要素登記工作開展提供指導。二要統籌建立完善相關配套政策。依托數據要素登記體系，探索建立數據要素型企業認定準入機制，推動將數據要素型企業采購數據費用納入增值稅進項加計抵減范圍，享受研發費用所得稅加計扣除優惠。探索將數據要素登記應用于企業數據資產確認、融資抵押和數據生產要素統計核算。鼓勵央國企率先進行數據資源和數據產品的登記交易，引領其他企業主動參與登記，發揮榜樣和示范作用。三是研究組建全國一體化的數據登記機構。聚焦數據登記機構性質、職能、組建方式和運營方式等關鍵問題，支持具備條件的地區結合地方數據要素市場發展實際大膽改革探索，在實踐探索中逐步總結數據登記機構建設的有效方式，形成可復制可推廣的經驗借鑒。適時設立全國性數據登記機構，打造“邏輯一體、物理分散”的全國一體化的數據登記機構體系。
（三）建設統一的數據要素登記平臺
考慮到目前國家數據共享交換平臺、國家公共數據開放平臺、全國一體化政務服務平臺、全國信用信息共享交換平臺等重要跨部門應用均依托國家電子政務外網部署和運行，可為數據要素登記平臺的建設提供數據、網絡、安全等各方面堅實支撐，建議依托國家電子政務外網現有基礎，充分運用區塊鏈等技術，依托有較好工作基礎和產業優勢的地方聯合建設國家數據要素登記平臺，為數據要素登記工作開展提供技術支撐。同時，探索構建契合數據要素登記核心業務流程需求的技術標準體系，對登記平臺的技術開發、工程管理、安全保護等進行完整規定與約束，確保數據要素登記平臺規范運作，使未來全國一體化數據要素登記體系建設更具操作性和可行性。
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