近年來，隨著我國經濟建設的快速發展和城鄉一體化的不斷推進，我省的城鎮化步伐也相應加快，結束了多年徘徊不前的局面。截止2008年底，全省人口共有2628.12萬人，其中城鎮人口844．94萬人，全省共有1225個鄉鎮，其中建制鎮462個。城鎮化水平從2004年的28.6%提高到2008年的32.15％，平均每年提高近一個百分點。我省國家級小城鎮發展改革試點9個，省級試點35個，每個市州平均3個鎮，各鎮都具有一定發展潛力，具備有利的區位條件和優勢，經濟基礎、人口規模以及市場發育程度能夠代表該地區小城鎮的發展水平。小城鎮集聚、輻射帶動的作用日益凸現，為繁榮農村經濟發揮了重要的作用。<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

一、試點小城鎮發展取得了一定的成效

1、產業發展初具規模，綜合經濟實力不斷增強

隨著國民經濟的快速發展，小城鎮逐步探索出一條特色立鎮、產業強鎮、工業富鎮的路子，利用其較好的區位優勢，通過大力推進農業產業化、開發資源型產業、搞活流通，形成了產業開發與小城鎮建設互促共進的良好格局。武威市黃羊鎮依托本地資源，發揮區位優勢，近年來先后建立了面粉加工、葡萄酒釀造、啤酒麥芽、食品加工等主體產業，面粉加工量是武威市小麥產量的2倍，占全省加工能力的70%左右，現已成為西部最大的面粉加工集散地，面粉、葡萄酒等產品行銷省內外許多地區；安定區巉口鎮利用當地大量種植土豆的有利條件，大力發展土豆加工業，延長土豆制品的產業鏈，提高附加值，使土豆產業一舉成為當地的優勢產業；玉門市花海鎮、高臺縣南華鎮實施項目帶動戰略，走工業興鎮的路子，圍繞當地盛產棉花、蕃茄的特點，將棉花、蕃茄的果實、皮、籽、桿等綜合利用，進行農產品深加工，開發出一系列新產品，提高了農作物綜合效益；慶城縣驛馬鎮圍繞白瓜籽、黃花菜等特色產業，大力培育出口創匯企業大戶，僅白瓜籽加工出口量就占全國總量的70％；武山縣洛門鎮做大做強蔬菜產業，以菜興鎮，年蔬菜交易量達<?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />5億公斤，市場交易額達5億多元，提高了農民收入水平，增強了自身的經濟實力。

在立足本地資源、發展特色產業的同時，許多小城鎮還通過積極招商引資，加大項目建設力度，培育和壯大小城鎮經濟基礎。蘭州市中川鎮按照城市總體規劃，加快建設秦王川農業高科技產業示范基地和蘭州中川航空港循環經濟產業園，引入了吉利汽車、大得利醫藥等建設項目，引資金額十多億元；安口鎮依托60萬噸甲醇項目做大后續產業，引入了投資2.2億元的二甲醚替代能源項目；玉門市花海鎮全力為招商企業服務，樹立政府誠信形象，廣泛招商，以商引商，全鎮僅棉花類加工企業就有十戶，有效帶動了本鎮和相鄰地區的棉花種植業；蘭州市新城鎮多方努力、創造條件，引入了藍星集團1318項目，總投資達12.2億元。

2、基礎設施有較大改善，社會事業取得了長足的進步

近年來，隨著國家擴大內需、加大投資規模，各級政府普遍加大了對小城鎮的建設投入。蘭州市政府自2001年開始，連續五年對每個小城鎮給予每年500萬元的資金支持，從2006年起，每年重點扶持5個以上的小城鎮，各投入資金1000萬元；省發改委自2005年以來三年對全省100多個小城鎮的建設項目共安排投資12.8億元，其中基礎設施項目投資就達11.8億元；各市、州和縣、區、市以及鎮本級也千方百計籌措資金，采取多種形式，加大小城鎮基礎設施和社會事業項目的建設力度，小城鎮道路、給排水、供電、采暖以及教育、衛生等方面有了可喜的變化。

3、圍繞體制機制創新，各項改革取得了明顯成效

各鎮普遍按照“小政府、大服務”精簡、統一、效能的原則，將原來眾多的鎮級部門和“七所八站”撤并為黨政辦、經濟發展辦等綜合職能部門與綜合服務中心，轉變政府職能，強化服務意識，提高辦事效率，將工作目標定位于城鎮經濟建設、社會發展的領導、協調和服務上；通過多種形式探索土地流轉制度的改革，在不改變土地使用性質的前提下，在自愿、有償、尊重農民土地財產權益的基礎上，采取轉包、轉讓、租賃、互換等多種形式，對農村土地資源進行優化整合，最大限度地發揮土地使用效益，讓耕地向種植能手和專業組織集中，推動耕地從一家一戶的分散經營向規模化、集約化經營方式轉變，發展特色產業和現代農業，提高農業生產效率，增加農民收入，把一大批農民從土地上解放出來，為加速城鎮化進程創造了條件；許多鎮采取“遷社并點，集中居住”、“騰籠換鳥”、“建新拆舊”等形式，在不占用一畝耕地的情況下，盤活閑置的非農土地，為集體經濟建設挖掘了寶貴的土地資源，提高了土地的使用效益；嘗試探索小城鎮社會保障制度的改革，寧遠堡鎮、朱王堡鎮、黃羊鎮等用集體經濟收入為鎮區人員辦理養老、醫療保險，給60歲以上老人發放養老金，對貧困戶實行救濟援助，且覆蓋范圍逐年擴大；在公共服務設施管理方面嘗試新的探索，將小城鎮集中供熱、給排水設施等資產或經營權租售給經營實體，采暖、給排水實行市場化運作，將租售收入再投入鎮區發展和建設。

二、目前小城鎮發展存在的問題

1、小城鎮發展不平衡，城鎮化水平低，城鎮規模偏小

我省小城鎮與全國水平相比，綜合實力不強，GDP總量低，財政收入水平低，有的鎮年財政收入僅幾十萬元，基本靠轉移支付維持日常運轉。以2007年末水平計算，我省的城鎮化水平比全國平均水平低13．3個百分點，并且我省近幾年的平均速度也明顯低于同期全國1．35個百分點的平均水平，城鎮化率與全國平均水平的差距在加大。同時，我省小城鎮規模普遍偏小，有的鎮區建成面積不足一平方公里，部分鎮人口不足一萬人，對周邊地區的輻射帶動作用相對較弱。

2、非農產業發展滯后，產業支撐能力較弱

我省受自然條件制約，農村經濟結構單一，特色產業、支柱產業不夠突出，農業生產率較低，第一產業從業人數占全省就業人數的62．66％，但第一產業的產值僅占全省國民生產總值的14．30％，現有的加工業、服務業規模偏小，生產要素和經濟活動的集聚度不高，就業崗位不足，可安排的勞動力較少，難以吸引更多的農村勞動力向城鎮集聚，無法支撐起城鎮化發展的要求。

3、城鎮基礎設施建設滯后，投資總量不足，投資渠道單一

目前，我省小城鎮基礎設施建設水平普遍滯后于當地經濟建設和社會發展的要求，部分鎮的道路、給排水、垃圾處理等設施嚴重滯后，進鎮人口與基礎設施的能力矛盾突出，已影響了當地的經濟社會發展和居民生活。政府投資力度不足，農村的金融服務體系不夠完善，功能不健全、不配套，某種程度上也削弱了小城鎮在發展和建設方面籌措資金的能力。

4、公共服務尚未完全到位

制約小城鎮發展的一些體制性、結構性因素依然存在，公共服務沒有完全到位。我國長期實行的城鄉二元結構體制，將絕大多數農民禁錮在土地上，農村享用社會公共資源上與城市的差距在拉大，而能夠進城務工的農民工也因為二元戶籍的原因，在住房、就業、求醫、子女就學等方面門檻較高，與城市居民有著明顯的差距，沒有享受到真正的同等待遇；行政管理方面，還普遍存在財權與事權不對等，權力與責任不對等的情況，許多地方出現了“有人管事、無錢做事”的現象，致使鄉鎮政府功能弱化，協調乏力，一定程度上影響了工作的積極性。社會保障體系如醫療、養老方面，有條件的做了一些嘗試和探索，覆蓋面還很低。

三、以科學發展觀為指導，推進小城鎮今后工作

 今后一個時期我省小城鎮發展的總體思路是：以黨的十七屆三中全會精神為指針，以科學發展觀為指導，以發展為第一要務，以增加農民收入，提高人民生活水平、改善民生為目標，緊緊抓住加強基礎設施建設和擴大內需的歷史性機遇，圍繞推進城鎮化，解決“三農”問題，推進城鄉統籌，立足突出甘肅特色和長遠發展需求，加快推進小城鎮經濟社會發展，進一步強化小城鎮綜合承載功能，建成布局合理、規模適度、各具特色、協調發展的小城鎮網絡體系。根據國家擴大內需的戰略部署，結合我省的社會主義新農村建設，小城鎮的發展重點在“五個一”上下功夫，即：制定一個好規劃，設計和建設一批好項目，創造一個好環境，研究一套好措施，建設一個好班子。同時，要搞好“六通”、“五建”、“四化”、“三改”。“六通”就是通自來水、通硬化公路、通電、通信息、通廣播電視、通電話；“五建”就是建設好標準化的種養植基地、建設好規范化的種養殖小區、建設好產業化生產經營體系、建設好專業化的新型合作經濟組織、建設好現代農民的培訓基地；“四化”就是實現村鎮的綠化、美化、硬化和凈化；“三改”就是努力改變農業生產條件、改善農民生活環境、改變農民生活方式和不良生活習俗。通過綜合建設和發展，形成城鄉經濟發展相互促進，社會事業發展相互協調，信息渠道互聯互通，人民生活共同繁榮的新局面。

1、以政策為指導，加快推進我省城鎮化進程

城鎮化過程，實質就是農村勞動力和農村人口向城市轉移，聚集的過程。近年來，為了加快小城鎮的發展，國家、省上和各地陸續出臺了一系列支農、惠農、強農的政策和措施，為小城鎮的發展建設創造了有利的條件。我省為進一步推進全省小城鎮健康發展，2008年出臺了《甘肅省小城鎮發展改革試點工作的指導意見》。全省上下一定要認真學習，深刻領會，結合我省實際，把政策用足、用活、用好，充分發揮試點鎮在小城鎮經濟發展、社會改革中的示范帶頭作用。

2、抓好試點，創新小城鎮體制機制，為全面發展小城鎮作出示范。

試點是探索小城鎮發展的重要手段。“點”上探索總結經驗，做出示范，“面”上推廣擴大，全面推進小城鎮發展。一是重點抓好9個全國發展改革試點和35個省級發展改革試點工作。二是從本地實際出發，充分發揮資源、區位、民族傳統等優勢，通過改革創新、政策扶持、招商引資等多種途徑，發展培養特色小城鎮。三是進行小城鎮行政管理體制改革、戶籍制度改革、土地流轉、投融資體制改革等試點，通過這些試點，積極探索小城鎮發展改革的新路子。

3、調整產業結構，培育優勢主導產業，加快小城鎮經濟發展   

      小城鎮要按照市場需求，注意發揮自身的資源條件、區位優勢等有利因素，著力發展具有特色的支柱產品和產業，宜工則工，宜農則農，宜商則商，一鎮一品，一鎮一色，形成各具特色的小城鎮經濟格局。如玉門市花海鎮的棉花產業、高臺縣南華鎮的蕃茄產業、永昌縣新城子鎮的食用菌種植業、徽縣江洛鎮的采礦業以及隴西縣文峰鎮的藥材交易、廣河縣三甲集鎮的皮毛交易等，在成為自身特色優勢產業的同時，又帶動了相鄰地區的經濟發展。另一方面，要大力發展農業產業化，注重推進傳統農業向現代農業的轉變，豐富農業的內涵，在積極推廣機械化、設施化等農業技術的同時，注意結合小城鎮的區位條件，圍繞城市的發展，大力推廣觀光農業和休閑農業，多渠道增加農民收入。

小城鎮要在加強農業基礎產業地位的同時，大力發展二、三產業，增強小城鎮的綜合經濟實力。一是要調整傳統的工業結構，提高工業附加值，提高資本含量和技術含量。在當前應對國際金融危機的過程中，東部地區及一些大中城市傳統的原創企業，由于當地產業結構調整、勞動力、環境等原因，急于尋找新的出路，大批務工人員返鄉后希望二次創業，開辦小型企業，我省小城鎮要抓住這個機遇，創造條件，吸引企業到本鎮落戶，通過技術改造，提升產業的競爭能力，并注意強化節能減排，確保生態環境良好，做到經濟建設、社會事業又好又快的發展。

在注重工業發展的同時，要著力發展服務業，提高第三產業在整個經濟結構中的比重。服務業具有較強的吸納就業的能力，是未來就業的主渠道。在城鎮化水平達到一定程度后，就需要建立起與之相適應的服務體系，這不僅可以彌補人口集聚后產生的許多新的需求空間，還可以提升城鎮居民生活的品質，從而帶來城鄉的共同繁榮。

4、多渠道籌融資，提高小城鎮整體建設水平，增強綜合承載功能。

 改革開放三十年來，我省公共基礎設施建設取得了明顯的成就，城市基礎設施建設已初具規模。在這種情況下，各級政府應調整其公共服務導向，盡快解決小城鎮道路、通訊、給排水、供暖、垃圾處理、環境整治等問題，加大民生工程的實施力度，為鄉鎮居民提供良好地發展、生活環境，這是提高我省城鎮化水平的一個重要舉措，從某種意義上說，只要農村人口生活方式城鎮化了，也就實現了真正意義上的城鎮化。各鎮要積極探索多渠道投融資形式和建設模式，加大基礎設施建設的投資力度。如永昌縣朱王堡鎮等鎮將鎮區集中供熱、給排水設施的產權或經營權租售給經營實體，轉變經營機制，實行市場化運作，將租售收入再投入到鎮區建設的其他方面，實行滾動發展，利用政府投資、社會資金等多種形式興辦公共事業，取得了較好的成效。省上也積極采用多渠道籌融資形式，積極申請利用世界銀行貸款5000萬美元結合國內預算內資金，作為政府引導資金，圍繞培育農村主導產業建設鄉鎮公共基礎設施，大力推進小城鎮的發展。該項目從2008年開始啟動，2013年完成，建設期五年。按照項目要求，我省根據全省小城鎮發展規劃和各地推薦，擬定了19個項目鎮，建設內容初步審定，現抓緊編制項目建議書，于4月底報國家發改委審批。可以預見隨著這個總投資8300多萬美元的項目的實施，對我省小城鎮進一步培育主導產業，推進城鎮化進程，轉移農村剩余勞動力，拓展農民增收渠道，必將起到極大地推動作用。

5、積極探索農村土地流轉的有效途徑

隨著新一輪農村土地流轉政策的實施，農村以家庭聯產承包責任制為基礎的土地使用情況發生了重要的變化，經濟社會的快速發展，使農民的生產、生活方式也有了多種選擇的可能。因此要鼓勵農民在自愿的基礎上采取多種形式進行土地流轉，將土地適度向專業大戶、專業組織集中，推進農業的產業化、規模化經營，提高農業勞動生產率，把農村一大批富余勞動力從土地上解放出來，使這些農民有條件、有可能從事其他領域的勞動，進而加快我省城鎮化的進程。農民還可在土地流轉的過程中，通過底金（租金）、務工、分紅等多個環節獲得更多、更高的收益。在集體建設用地方面充分利用集體建設用地的存量空間，通過遷社并點，整合土地資源，在不占用一畝耕地的情況下，盤活閑置土地，為發展集體經濟、增加集體收入挖掘寶貴的土地資源。北京市宋莊鎮采用集體流轉的方式，盤活建設用地1280畝，每畝地年收入較前提高7-8倍，宋莊鎮的作法值得我們借鑒學習。

6、完善農村公共服務體系

一是政府要強化公共服務職能，明確公共服務目標。引導社會公共資源的合理配置，如協調、促進城鎮之間教育、衛生、科技、文化等社會資源的對接、互補，并形成長效機制；合理界定縣（區）與鎮（鄉）之間的事權范圍，轉變政府職能，強化服務意識。

二是要統籌安排，加強對農民工的技能培訓工作，千方百計擴大就業。擴大就業首先要提高農民工就業技能。據不完全統計，我國現有的農民工中，有約70%以上的未接受過技能培訓，我省與全國水平大致相當或許更高一些，勞動力素質與市場需求的差距較大，導致就業技術含量低，擇業受限、就業難度加大。因此各級政府要特別重視農民工技能培訓工作，將其納入當地的就業工程體系，制定目標、提出任務、落實責任、抓出成效，以確保更多的農民工能掌握一定的技能特長，為擴大就業創造必要的條件。在鼓勵、倡導農民進城務工的同時，支持、引導農民創業，以創業帶動就業，為一大批有技能、懂知識、會管理的農民創業提供條件，把產業發展、結構調整與擴大就業結合起來。

三是社會保障方面，加快建立以養老保險、醫療保險、最低生活保障為主要內容的小城鎮社會保障制度。

 

（李鼎平 張昭偉 強維忠）