關鍵詞：數據要素；數字經濟；收入分配

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.02.004

在數字經濟背景下，數據要素通過提升生產技術和優化生產資源配置實現促進經濟高質量發展。數據成為與土地、勞動、資本、技術等撬動農業經濟、工業經濟的生產要素并列的、支撐數字經濟發展的核心生產要素。然而數據資源壟斷、數據隱私泄露、數字經濟稅源隱蔽等問題，正在加速收入分配的不平等。在數據要素邊際成本降低導致數據資源自然壟斷的同時，數據資本衍生的算法權力顯示出相較于傳統物質資本更為隱蔽和強勢的影響。公平合理的收入分配是社會穩定和經濟高質量發展的基礎保障。黨的十九屆四中全會首次將數據要素納入收入分配序列，并部署“建立健全由市場評價貢獻、貢獻決定報酬的機制”任務。由于市場對要素貢獻的評價通過市場價格體現，貢獻所決定的報酬通過收益分配結果體現，此項任務本質上是探求如何形成市場化價格機制和如何使數據要素對應的參與者實現收益公平分配。本文以我國現階段分配制度改革目標為前提，從數據要素收益分配現存問題出發，結合黨的十九屆四中全會《決定》部署和中央財經委員會第十次會議要求，開展數據要素參與收入分配的制度進路研究。

從數據要素參與經濟活動的價值生成路徑來看，數據要素參與分配具有復雜意涵。一方面，數據要素與其他要素共同參與生產、交換和分配等市場經濟活動；另一方面，數據要素價值化的過程本身融合應用勞動、技術、知識、資本等多種要素。因此，數據要素參與收入分配可以理解為兩個維度的含義：一是數據與勞動、資本、土地、技術等多種要素共同作為生產經營活動的生產要素，按照各類要素對經濟收益的貢獻度決定收入分配配比[1]，即實現各類要素間的分配。二是實際參與生產經濟活動的政府、企業和個人等數據要素投入主體，依據掌握并投入生產的各類要素組合及要素的邊際貢獻獲得初次分配收入，即數據要素對應的各類主體間形成公平高效的收益分配。然而，縱觀我國數字經濟市場現狀，數據要素相關的收入分配仍存在多方面不均衡問題。

（一）各類數據要素權屬制度滯后，導致收益權利邊界泛化

數據要素參與收入分配本質上是收入在不同數據要素所有者之間的分配。然而我國數據要素相關收益分配主體不清晰、權益邊界模糊，主要原因在于我國數據要素產權制度規則和市場主體行為規范不清晰，導致數據要素收入分配“向誰分”的問題沒有解決。在立法層面，法律對數據要素相應的使用權、處分權、收益權等權利歸屬沒有明確界定。《民法典》《合同法》《反不正當競爭法》《反壟斷法》等法律制度存在一定的滯后性，對數據的資產屬性和相應權利邊界規范針對性不足，缺乏對參與數據要素分配主體權益的合理保障。在數據要素權屬層面，學術界對數據要素產權歸屬和參與分配的主體認定也存在分歧。

一是為激勵市場主體積極參與數據要素生產、流通和應用，采用數據權屬配置確立企業合法收集開發利用數據要素的“數權激勵”理論[3]。基于“數權激勵”理論的勞動成本激勵理論、知識產權保護激勵理論和數據新型財產權理論這三種主流理論均強調確立數據經營企業對數據的有限排他權和財產收益權[2]，忽略了個人數據財產權和人格權，容易引起權利泛化和數據流通秩序混亂。

二是以個人數據財產權為基礎的理論，在保障用戶享有數據收益知情權的前提下，允許用戶與數據經營者基于差異化的隱私保密需求通過協商議價的方式進行利益交換，然而其隱私泄露程度和風險后果難以事先評估，可操作性不強。

（二）數據要素價格機制尚未形成，數據要素分配有失公平

市場對要素貢獻的評價通過要素的市場價格體現，當前數據要素交易定價方式主要以詢價議價為主，數據要素價格并不能真實反映要素在實際生產經濟活動中貢獻的大小，導致數據要素的市場價格不等同于其實際價值貢獻。數據要素“由市場評價貢獻”機制確立主要存在三方面障礙：一是當前全國統一的數據要素市場尚未建立，難以形成大規模流轉、使用和交易的市場機制，數據要素流通使用效率低，定價機制不健全，存在要素價格扭曲。二是數據具有無限復制性、高度異質性、非競爭性、規模報酬遞增性等有別于傳統生產要素的特點，依賴市場供需關系和資源稀缺程度的傳統定價策略難以適配數據要素的特征。三是數據對經濟增長的貢獻模式較為復雜，其不僅作為生產要素參與經濟活動，還通過促進其他生產要素高效配置、支撐傳統生產方式轉型升級等方式形成規模報酬遞增的經濟發展模式[6]，市場難以對數據要素對于企業產出和經濟增長的實際貢獻給出真實準確的評價。

（三）數字經濟收益分配在不同區域和群體間有結構性失衡

數字經濟背景下，由于不同區域和主體掌握、積累數據生產要素的存量差距導致區域間數字經濟發展失衡[7]，且不同群體間獲得的數據要素收益分配不公平。

一是東西部數據要素存量差距造成數字經濟發展效益不均衡。國家數據資源調查報告顯示，我國數據資源存量主要集中在東部地區，東部地區數據存量在2017年至2019年間占全國總量的56%左右。相應地，東部地區數據要素產業集群發展培育效果顯著，《2020年中國數字經濟發展研究》[8]數據顯示，廣東、北京、浙江、江蘇、上海等省市2019年數字經濟增加值均超過1萬億元，占當地GDP比重在40%以上，均處于我國數字經濟發展的第一梯隊；相比之下，西部數字經濟規模普遍低于全國平均水平。

二是個人作為用戶數據的主要提供者，缺乏直接參與數據要素收入分配的途徑，用戶數據在平臺的集聚積累加劇收入分配的不平等。[9]當前，個人參與用戶數據要素收入分配僅有以獲取隱私保護作為利益補償和獲得個人數據侵權賠償兩種方式。但我國個人信息與用戶隱私侵權案件頻發，且賠償力度遠低于用戶的隱私補償預期。中國裁判文書網數據顯示，2021年全年以侵犯公民個人信息為案由的刑事案件高達938起，以隱私權糾紛為案由的民事案件177起。據統計，我國個人數據侵權案件中平均每條個人數據的賠償價格遠低于用戶犧牲其隱私而愿意出售個人數據的平均價格[10]。此外，海量用戶數據能精準反映偏好、消費習慣、行動軌跡等潛在信息，數字用戶剩余價值在數字平臺的強制“自愿許可”包裝下被侵占[11]。

三是參與數據要素生產的勞動者收入分配嚴重不足，即共同參與數據要素生產的勞動和知識要素被資本要素嚴重擠壓，其原因在于初次分配中的勞動力價格歧視[12]與數據技術創新性低估。參與數據收集、數據標注、標準化處理、數據挖掘等生產活動的個人所提供的勞動力作為數據資源化過程核心生產要素之一，存在尚未參與分配或分配不足的情況。以平臺經濟為例，平臺依靠業務員收集的數據提升業務效率，而多數勞動者以零工身份受雇，基本社會福利保障尚不到位。而技術人員通過整理、分析和挖掘數據進一步提升數據價值，融合了勞動、技術、知識等多種要素的數字技術創新，當前工資性勞務收入為數字人才獲得分配的主要方式，持股分紅等長效激勵分配機制尚未普及。

（四）數據要素初次分配效率較低，影響生產資源配置升級

要素的獲取成本和合規成本的相對優勢和該要素的產出效率決定了企業投入生產要素的結構，因此要素的價格機制通過影響企業的生產要素配置結構，間接影響企業生產效率。鑒于目前我國市場價格結構體系不完善，企業根據比價擇優的原則調整要素投入比例時容易接收錯誤的價格信號[13]，導致生產資源錯配，影響生產效率提升。

當前，數據要素價格機制不完善，賣方市場局面下數據要素獲取成本高，且在《數據安全法》《個人信息保護法》《網絡安全法》等上位法的規制下，獲取和使用數據要素的監管合規成本高，導致企業等產業主體對數據要素的需求動力不足，投入和應用數據要素的積極性受到阻礙。相應地，數據要素供給側獲得的收入分配難以激勵供給側持續提供數據要素和參與數據要素生產的意愿。在市場上表現為數據要素的流通交易效率低、融合應用效果差，數據要素經濟價值難以充分有效體現。

從數據要素的生產側看，狹義的數據要素價值實現過程可以視為數據要素資源化，具體可包含數據的提供、收集和儲存、清洗、標注、標準化、分析、挖掘、集成等環節。廣義的數據要素價值還體現在數據要素資產化和資本化等環節。參與數據要素價值實現的市場主體在一定程度上反映了參與數據要素價值分配的主體。數據要素價值生成各環節的表現形式和參與主體各不相同，應兼顧多方主體的分配利益。

（一）數據要素資源化

數據要素資源化相當于“石油開采”，也就是將“原料”狀態的數據加工處理形成機器可讀、可以參與流通交易并投入生產應用的數據要素。數據要素資源化過程具體表現為通過數據的提供、收集和儲存、清洗、標注、標準化、分析、挖掘、集成等環節形成可用于流通應用的數據生產要素。

（二）數據要素資產化

數據要素資產化包含流通配置和融合應用兩個環節，具體表現為數據要素經過流動和配置，與其他要素組合應用于實際生產業務，引導業務效率提升和生產結構轉型。其中，數據流通的一般表現形式為共享、開放、交易和交換等，由企業、政府機關等掌握豐富數據資源的市場主體主導進行；參與數據融合應用的市場主體有企業、科研單位和個人等。在此過程中，數據要素與技術、資本、勞動等多種要素結合緊密，通過聯動融合應用產生經濟價值。數據資產在與其他各類生產要素聯動產生的經濟價值按其在生產應用環節的貢獻程度決定分配結果，此過程的分配本質上是“按要素分配”。

（三）數據要素資本化

數據要素資本化是將數據要素資產具備資本屬性并實現保值、增值、流通的過程。從要素配置角度看，以股權化、證券化、產權化等多種方式運營數據資本，可以提高資本運行效率，擴大社會再生產能力。從數據資產持有者角度看，數據資本流轉可有效激活數據資產價值，實現報酬遞增。數據資本化過程本質上是賦予數據有價值、可有限流通等屬性，可類比于技術、知識產權等要素參與資本分配的形式，企業可以通過租賃、質押、轉讓等方式盤活數據資產[2]。在此過程中，數據資本的持有者、運營者為參與收入分配的主體。

結合黨的十九屆四中全會《決定》和中央財經委員會第十次會議要求，現階段我國收入分配重要制度的進路設計應符合三項基本目標：一是健全市場按照效率原則進行的初次分配機制；二是提高勞動報酬在初次分配中的比重[16]，并擴大中等收入群體比重；三是加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性[17]，完善直接稅制并提高其比重。據此，本研究提出構建和完善三個分配層次的制度路徑。

（一）構建公平高效有序的初次分配“三步走”制度進路

構建數據要素初次分配制度的關鍵在于解決初次分配“向誰分”和“分多少”的問題。在數據要素市場的初次分配制度建設中應通過立法明確數據要素不同權屬的歸置。初次分配應重視“機會公平”，即保障不同市場主體平等獲取數據生產要素、使用數據、處置數據和獲取相應收益的權利。長遠來看，數據要素參與收入分配制度進路的基礎是持續不斷積極推進數據要素市場建設，通過培育數據要素市場參與主體、建立健全市場體制機制、促進數據要素自主有序流動，形成市場定價機制。

⒈數據要素市場培育期，推進資源成本核算和交易主體登記

探索制定數據要素資源化成本核算制度，形成數據要素研發成本核算標準。研究形成統一的數據要素成本核算制度，有利于確認企業研發數據生產要素的投入成本，同時為公共數據信息化建設項目的投入成本測量和投入產出考核提供依據。目前，數據生產要素的成本會計計量標準尚不統一，有觀點認為企業應該將數據研發投入分項計量，還有觀點認為應該將研發形成的數據要素計入未來現金流量凈現值。[18]一方面，數據生產要素的統計標準和成本核算方法尚未建立，不利于數據要素對國民經濟實際貢獻的測度；另一方面，審計方法和投入產出績效考核機制的缺乏，導致我國政府信息化建設中部分成效不明顯的項目無法清退和暫停投入，造成政府資金投入浪費。[19]

⒉數據要素市場成熟期，完善資產定價和勞動分配激勵機制

穩步推進數據要素“按貢獻參與分配，價格由市場決定”機制生成。在數據要素市場化發展成熟期，大規模交易市場將初步形成，在明確數據要素相關權屬機制前提下，完善數據要素資產定價機制。要素價格形成遵循市場化的基本原則，政府或交易機構不對數據資產進行直接定價，而是要在清晰界定數據用途用量的基礎上，圍繞數據資產質量、數據安全合規風險、市場評價等方面釋放的價值信號，借助區塊鏈共識算法等方式，最后在市場參與主體的充分競爭和博弈中形成價格共識。

⒊數據要素市場變革期，創新發展數據資本化運營制度模式

在數據要素市場發展變革期，通過創新數據資產投資運營模式，推動數據要素資本化價值升級。數據要素資本化的核心在于允許數據資產相關利益方獲得“財產性”收益，明確資產權屬關系、具備未來使用價值和潛在收益的概念，要求數據資源本身具備稀缺性、有價性、增值性和收益性。

（二）健全監管與激勵機制相融合的二次分配制度

數據要素的二次分配在政府主導下進行，通過增加財政收入、加大轉移支付力度的方式，從政府財政預算收入和支出兩側設計適配數據要素市場發展的兼具監管效力和激勵機制的二次分配制度。在政府財政預算收入端設立面向數據要素相關企業的稅收項目和監管罰沒收入等非稅收項目，以及設立公共部門數據授權運營專項制度。在政府財政預算支出端加大轉移支付力度，設立面向數據要素市場建設和發展的公共服務支出機制，激勵多方主體積極參與數據要素市場建設。

⒈制定面向數據要素生產活動的政府財政預算收入項目

稅收制度中以企業和個人收入或財富為征稅對象的直接稅是有效調節收入分配差距的重要再分配政策工具。我國現有稅收體系中面向數據交易和服務活動以及數據相關財產性收入的規定不明確，存在定義模糊與征管空白的問題。在數據相關稅收項目制度設計中，可以考慮增設面向數據交易、使用數據提供數字服務的收入性稅收項目，有助于最大程度發揮稅收調節作用。

第一，建立數據交易流通環節的直接稅制度。當前數據要素市場中提供數據產品服務的賣方議價能力強，數據要素產業鏈的收益分配明顯集中于產業鏈末端，產業鏈中上游市場主體利潤受擠壓狀況明顯。征收數據交易流轉稅和數據交易收益所得稅，一方面可以增加政府可支配收入，另一方面通過向參與數據要素加工生產中小企業的轉移支付，調節初次分配中數據要素價值產業鏈的不公平分配。此外，數據交易收益稅基的計算和統計有助于逆向促進數據要素流通交易賬簿記載和核算制度完善。

第二，建立面向數字經濟平臺企業的數字服務稅制。跨國數字經濟平臺企業往往是龐大數字用戶群體數據的主要控制者，依靠數據賺取超額利潤。平臺企業巨頭往往利用稅制差異將公司主體設立在海外享受高度稅務優惠，同時通過利潤轉移和成本轉嫁等方式侵蝕設立于國內數據來源地的子公司稅基，造成數據資源地國稅流失。向數字經濟平臺企業征收數字商品和服務所得稅，可以在解決跨國企業稅收過低問題、彌補稅收流失的同時緩解數據治理財政壓力，通過提供公共服務的方式，扶持中小企業發展，或補償給原始數據提供者，將數字經濟紅利返還給數字用戶。鑒于平臺方普遍具有較強賬簿記載和核算能力，將數字服務交易額作為計稅依據，有便于稅收征管的實施[21]。值得注意的是，征收增值稅的潛在風險是納稅主體通過提高定價將稅負轉嫁給下游產業，從而加重收入分配不公，需謹慎探索數字服務稅。初期可設置較為保守的稅率，研究驗證國際稅收錯配的矯正效果，積極參與國際多邊交流協作。

⑵建立針對違法違規行為的行政處罰制度

黨的十九屆四中全會提出將制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，推動我國制度建設更加成熟定型。當前數據要素流通交易面臨數據來源難判定、數據內容合規狀況不透明、數據使用流向難管控、主體責任難明確、交易定價不規范等多方面阻礙與困境。應面向數據要素流通交易行為，設立加強事中事后監管的行政處罰制度。

⑶制定公共數據授權運營與收益分配專項制度

我國積極推行公共數據開放，開放公共數據的“原始性、可機器讀取、可供社會化利用、非歧視性”已經成為共識和基本要求，同時需要向社會主體進行無差別開放。這要求政府對開放數據的標準化處理、質量控制和安全運維提供長期穩定的財政投入。此外，部分持有公共數據的部門和單位出于對合規風險、開放成本過高、開放范圍的不確定性等因素的考慮，對公共數據開放的意愿不高，在一定程度上影響公共數據價值紅利釋放。

目前，公共數據授權運營機制可以考慮兩種制度路徑。一是設立公共數據授權運營的行政/事業性費用制度，持有公共數據的部門向被授權單位收取必要的費用，用于彌補該部門提供的數據資源匯聚、加工、傳輸等成本，提高公共數據資源使用效率。二是建立公共數據“許可授權”制度，基于公共數據的國有資產理論，政府及行政機關保留公共數據控制權、授予市場主體使用權和收益權，借鑒專利權人開放許可制度，明確授權許可費用的收取方式和主體，如規定由執收單位以國有資源（資產）有償使用的形式收入或將費用納入地方政府性基金或政府專項收入，使公共數據市場化運營權得以合理配置的同時反哺財政預算收入提升政府部門職能。在以上兩種制度下，均應合理設置收費標準以免加重企業運營負擔，并規定授權部門和運營機構各自權責，如明確公共數據的處置方式和安全等級等，防止“尋租”行為、危害個人隱私和公共安全事件發生。同時，應進一步明確公共數據開放服務和公共數據授權收費的職能邊界，防止發生政府職能錯位和角色混同。值得注意的是，應明確公共數據開放和公共數據授權運營的范圍，避免非必要的行政審批權干擾公共數據要素自由流動的“反公地悲劇”。

⒉設立面向數據要素市場建設的政府財政預算支出項目

設立數據要素市場的基本建設支出項目，建立數據要素流通交易發展所需的基礎公共服務平臺。在社會主義市場經濟建設中，開展適應發展需求的數字基礎設施建設，可以在提高社會生產力的同時將剩余價值向全社會進行分配[22]。當前，正值數據要素市場培育建設初期，我國各地數據交易平臺百花齊放，在數據登記、交易撮合、交易清結算等方面存在共性需求。應考慮設立數據要素市場基本建設專項支出，推進集約型數據要素流通交易基礎設施建設。一方面，建立促進數據標識編碼融合的數據要素根目錄平臺以促進數據要素平臺互聯互通。另一方面，推動建立數據合規、數據登記、數據交易撮合、交易清結算等公共服務平臺，促成自主有序的數據要素流通生態格局。

（三）建立激勵社會主體參與的三次分配制度

中央財經委員會第十次會議強調，三次分配協調配套的基礎性制度[17]。第三次分配在市場主體、公益機構和政府三方面力量配合下進行，以社會主體自愿形式展開，彌補初次分配與二次分配不足。市場主體通過捐贈稅后利潤，或依托公益機構進行稅前捐款捐物等方式調節社會資源配置，政府通過財政補貼、稅收優惠和購買服務等方式鼓勵社會主體積極參與第三次分配。[23]在政府側設立鼓勵社會主體參與的激勵機制是發揮第三次分配作用的關鍵。

⒈建立完善隱私保護權益補償機制

統籌平衡數據流通應用和數據安全的關系，在打擊數據濫用、非法交易、隱私泄露等的同時，避免數據合規成本過高影響數據要素流通和資源配置。[11]個人作為社會數據的提供者，理應獲得其貢獻數據要素的相應收入分配。在尚未建立原始數據來源方直接參與收益分配機制的階段，可以考慮鼓勵企業加大數據安全合規成本投入，提升數據流通交易安全保護等級，從而為數據來源方提供更安全的隱私保護作為利益補償。

⒉打通數據應用服務開源開放渠道

推進公共數據與社會數據深度融合應用，鼓勵企業依托公共數據開發并提供公益服務，加大公益性應用的廣度與深度。一是研究設立國家公共數據開放平臺的企業接口，鼓勵市場主體在平臺上開放自身相關數據資源，促進孵化全社會層面數據公益性應用。二是支持數據要素各類市場主體搭建數據開源平臺，探索建立“開源數據互為許可”機制，鼓勵企業分享復用數據生產要素，減少重復投入，降低創新應用成本，提升數據要素流通效率。三是支持各類數據要素市場主體以隱私計算、聯合建模等多種形式開展合作，加快企業、行業、社會機構依法收集、儲存的各類社會數據資源開放、融合和創新應用，鼓勵企業開放共享數據應用成果。對于符合要求的企業，可依照其提供公共品的正外部性程度，予以相應稅收優惠政策。

⒊加強企業參與三次分配政策引導

進一步強化數據要素市場參與主體社會責任，加快縮小不同區域間、群體間數字鴻溝，可以考慮從以下三方面推進：一是重點引導企業承擔社會責任，鼓勵開展經營盈余捐贈或稅前列支捐贈，或通過免費提供便民數字服務的方式將數字紅利返還民眾。二是鼓勵企業統籌使用多渠道資金資源開展面向數字弱勢群體的數據知識普及和教育培訓，提高社會群體數字素養，縮小群體間數字鴻溝。三是推動企業積極參與“東數西算”算力工程[7]，將數據加工等產業遷移至西部地區，研究東西部在算力補貼、稅收統籌、能耗指標共享等方面的政策銜接機制，探索形成可復制、可推廣的試點經驗，借助算力產業政策引導等方式調節不同區域間的數字紅利分配。

為順應數字化發展趨勢，建立促進社會公平和資源配置結構優化升級的收益分配機制，應充分發揮市場決定數據要素配置的作用，完善政府調節機制，明確國家、企業、個人等不同市場主體之間合理的分配關系，實現按勞分配和按要素分配的統一。本文基于數據要素參與收入分配的三個分配層次，設計適配數據要素市場化發展培育期、成熟期、變革期發展目標的制度政策工具箱，旨在為數字經濟背景下收入分配制度體系建設提供參考。數據要素收入分配制度進路設計還應注意兩方面問題。一是數據要素的收益分配制度不能脫離產權制度單獨討論。我國分配制度與所有制結構是經濟制度中不可分割的核心，在社會主義初級階段，需要構建適應我國現階段的所有制結構與社會主義市場經濟條件的數據要素權屬制度。二是數據要素參與分配制度問題涉及數據權屬等立法規范，稅收、行政處罰等法制規章，以及轉移支付等財政政策，應結合國民經濟發展需求、供給側改革需求、數據要素市場化發展需求，結合政策工具箱，科學制定適應數據要素市場階段性發展目標的分配制度進路。

參考文獻：

（略）

作者簡介：

楊銘鑫（1995—），女，碩士，深圳市數聚灣區大數據研究院咨詢師。研究方向：數據要素市場、數字經濟。

王建冬（1982—），男，博士，國家信息中心大數據發展部規劃處處長，研究員。研究方向：大數據與數字經濟。

竇悅（1989—）女，北京大學信息管理系博士研究生，國家信息中心大數據發展部助理研究員。研究方向：數據治理、數據服務。

*基金項目：國家社會科學基金重大項目“我國政府數據治理與利用能力研究”（項目編號：20&ZD161）。