暢通數據要素“雙循環” 完善全球數據“定價鏈”
- 時間：2022-12-30
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- 來源：高技術司
國家發展和改革委價格監測中心副主任 王建冬
近日，《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據20條”）正式出臺，是黨中央、國務院推動數字經濟高質量發展和加快培育數據要素市場的重大里程碑，是落實今年3月《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》中“建立健全數據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規范”的關鍵舉措。“數據20條”中專門提出，要構建數據安全合規有序跨境流通機制，是推動數字經濟雙循環、形成數據要素全球定價機制的重要抓手，將起到統領要素聯通樞紐建設、保障要素暢通有序流動的作用。
一、新發展格局下推動數據要素市場化配置的重要意義
改革開放以來，我國提出按勞分配與按要素分配并存的收入改革思路，并結合不同發展階段特點逐步將資本（十四屆三中全會）、技術（十五大）、管理（十六大）、知識（十八屆三中全會）、數據（十九屆四中全會）納入按要素分配序列之中。這其中，前幾種要素都是順應工業經濟發展要求，我們主要是在學習跟隨西方國家成功經驗的基礎上推進改革，唯有數據要素分配制度改革是數字經濟時代的特有產物，是我國在國際上首先提出的重大理論問題。構建全國統一數據大市場，推動數據要素市場化配置，是一件充滿挑戰但意義非凡、前無古人的大事。“數據20條”的出臺，恰逢其時、恰逢其勢，是我國率先探索數據要素市場化配置改革的歷史性文件。
（一）加速政企數據融合對接，充分釋放數據要素發展潛力。當前，我國數據要素流通的主要矛盾正逐漸從“政府內部整合難”向“政府與社會共享難”轉變。一方面，政企數據對接困難，政府數據開放不足，社會機構難以向政府共享數據。另一方面，全國數據資源分布格局已從過去政府掌控80%演變為企業占主導的“倒28”格局，社會數據流通配置上升為矛盾的主要方面。打造數字經濟“國家數網”資源調度統籌體系，統籌構建規范高效的數據要素交易場所，培育數據要素流通和交易服務生態，能夠加速政企數據共享融合，驅動數據要素價值釋放。
（二）破除行業和區域壁壘，構建超大規模數據市場。行業和區域大數據統籌不足、條塊分割等問題依然存在，要素流通壁壘林立。行政主體間“一畝三分地”思維固化，遠未達到習近平總書記提出大數據“三融五跨”的總體要求。公共數據開放不足，掌握海量數據的超大型企業不愿向社會各界開放共享數據，各大平臺通過并購等方式建立跨行業數據壟斷體系，形成自身數據陣營。“數據20條”指出，要完善和規范數據流通規則，構建在使用中流通、場內場外相結合的交易制度體系，規范引導場外交易，培育壯大場內交易，這有助于市場主體放下包袱、開放互利，從而破除壁壘，擴大市場規模。
（三）推動數據要素高水平開放，助力數字絲綢之路建設。2013年，我國提出共建數字絲綢之路，旨在消除國際“數字鴻溝”。2021年11月，我國正式提出申請加入《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），表明了我國政府加快推動數據跨境合作、實現數據要素高水平開放的決心。“數據20條”提出構建數據安全合規有序跨境流通機制，培育輻射數字絲綢之路的全球化數據要素市場，有助于加快形成與發達資本市場互聯互通、在發展中市場拓展數字產品服務、在前沿市場布局多樣化數字經濟創新合作、在大數據領域國際組織擁有話語權的國際化格局。
二、六類“雙循環”數據跨境流通應用現實需求強烈
近年來，全球數字經濟開放合作正進入數字技術和國際貿易深度融合，以數據“大進大出”為內核的數字貿易階段。2021年，全球跨境數字服務貿易規模達3.86萬億美元，在服務貿易中的占比達到63.3%。黨的二十大報告專門提出“發展數字貿易，加快建設貿易強國”的重要任務。海量跨境數據已經成為支撐國際貿易、國際金融活動，促進跨國科技經貿合作，推動資源跨境配置流通的關鍵要素。當前三類市場主體內部和三類市場主體之間的典型數據跨境應用場景值得重點關注。
（一）市場主體內部，當前存在三類典型數據跨境流通應用場景。一是海外企業“走進來”，即境外跨國公司在境內業務布局涉及的數據流動。如鄧白氏香港以自身運營的香港商業信貸資料庫為基礎，探索開展香港和內地中小企業信用信息“北向通”“南向通”，助力中小企業在兩地便利融資。二是中國企業“走出去”，即境內企業在海外布局業務引發的數據流動。如一些智能汽車廠商將其駕駛測試場景設置在拉美、東南亞等海外市場，并將海外收集的全球定位系統和軌跡數據傳輸回國內地圖供應商。三是企業“走出去”，數據“走進來”，即境外企業在海外業務產生數據的離岸托管需求。如近年來小米、傳音等手機廠商海外用戶數據中心大多設于新加坡等地，運營維護成本較高，很多企業希望設立離岸數據直聯通道，在境內設立離岸數據中心，為其自身海外業務數據托管提供便利。
（二）市場主體之間，三類數據跨境流通應用模式值得重點關注。一是跨境數據交易模式。如目前深圳數據交易所已完成首批跨境數據交易，由數庫科技與知名境外頭部對沖基金達成交易，得到市場廣泛關注。二是“來數加工”模式，即境外數據在境內離岸數據中心完成加工處理后再提供境外使用，實現“兩頭在外”的離岸數據服務外包。三是科研數據共享模式。當前醫療、交通、環保等領域科研數據跨境合作需求比較強烈，推動科研數據跨境雙向安全有序流動，有助于提升我國科研力量融入全球創新鏈的水平，提升我國在國際科研合作中的話語權及影響力。
三、完善數據要素流通交易制度的建議
為加快構建全國統一數據大市場，有效提升數據要素跨境流通和數據資產全球化定價效率，現階段宜快速推進以下重點工作。
（一）盡快建立數據要素市場頂層統籌和生態體系，暢通內循環
一是布局若干政府主導、社會參與的國家級數據交易所，探索完善區域數據交易中心和行業交易平臺體系。“數據20條”提出由國家級數據交易所、區域性數據交易場所和行業型數據交易平臺等共同構成的多層次市場交易體系。下一步，建議持續強化數據交易場所體系頂層設計，推進建立數據一、二級兩級市場分級管理體系，推動形成場內場外相結合的高效數據市場。國家級數據交易所負責開展全國性數據流通交易業務，制定完善全國性數據流通交易規則及標準體系，為涉及原始數據流通的數據一級市場提供集中的交易場所。強化國家級數據交易所公共屬性和公益定位，是場內集中交易場所，突出合規監管和基礎服務功能，聯通場外區域數據交易中心和行業數據交易平臺，對其實施業務流監管。加快研究制訂各級交易場所運行管理指南，引導現有各類數據交易機構按照統一標準整改。
二是不斷強化數據要素生態培育，發展壯大供需兩側市場主體，“數據20條”提出，要培育一批數據商和第三方專業服務機構，下一步，建議重點圍繞數據合規、數據質量和數據資產三大方向著力培育數據要素流通和交易服務生態。探索建立數據商牌照及監管制度，試行數據要素型企業認定機制，制訂面向交易全程的合規管理辦法，完善數據產品質量監督認證體系，探索數據資產評估入表等標準規則。接實體經濟場景需求，加強智能制造、自動駕駛、智能語音等產業數據的采集和價值挖掘，不斷拓展數據供給類型，優化數據產品和服務。激發國有企業領先精神，增加考核數據要素市場參與度等指標。鼓勵行業龍頭企業、互聯網平臺企業牽引中小企業數字化轉型，建立優質的數字運營環境。適時設立中國數據要素發展協會，發揮政企紐帶作用，促進數據流通行業自律管理，維護數據要素市場良性秩序。
三是依托全國一體化大數據中心體系，建設國家數據要素基礎設施。探索建設國家數據要素根服務平臺，構建數據標識編碼融合、跨區塊鏈和跨隱私計算平臺技術服務體系，促進跨行業、跨地域數據資源及數據要素流通平臺互聯互通，支撐業務流、數據流、資金流監管。建設國家數據要素流通交易公共服務平臺，建立全國數據樣本庫和算法算子庫，提供統一登記備案、統一授權存證、統一供需撮合、統一質量評估、統一社會信用、統一合規公證、統一數據賬戶等公共服務。建立國家級數據要素算力資源基地，為全國統一數據要素市場提供高效、集約、綠色、安全的算力支撐。
（二）分步推動數據跨境流通“增容擴圈”，激活外循環
一是規劃建設全國數據跨境流通示范區，開展“數據海關”制度等試點。穩妥有序謀劃建設全國數據跨境流通示范區，逐步探索建立并完善“數據海關”和跨境數據保薦人等創新制度模式，依據對等原則建立“白名單”認證機制，為我國數據跨境流通“增容擴圈”。建立跨境數據分類分級管理辦法，健全多部門協調配合的數據跨境流通監管體系，實行多渠道、便利化的監管措施。逐步探索就個人信息保護、數據安全及網絡安全、關鍵信息基礎設施、技術規范及標準等方面形成“一攬子”制度，助力“數字絲綢之路”建設。
二是有序推動離岸數據服務外包和離岸數據交易定價中心建設。今年1月國家發展改革委印發《關于深圳建設中國特色社會主義先行示范區放寬市場準入若干特別措施的意見》提出探索建設離岸數據交易平臺，發展離岸數據服務外包等關聯業態，得到各方廣泛關注。面向南亞、東南亞、中亞等方向探索建設若干離岸數據中心和離岸數據服務外包試驗區，打造入境數據與國內數據完全物理隔離的基礎環境，以跨境視頻引流、跨境電商國際數據中心互備、離岸金融外包、離岸BPO業務外包等業務應用場景為對象，建立離岸數據（入境）風險分級分類安全評估制度。鼓勵各地方、各有關機構與合作國家共同探索離岸數據交易和離岸數據撮合定價機制等創新模式，基于若干典型應用場景，探索數據要素的跨境采集、聯合建模、價值評估和跨境交易等技術驗證。
三是探索以“以雙邊帶多邊、以區域帶整體”的推進策略，充分借助我國在“一帶一路”沿線的影響力，簽署若干高水平雙邊協議，就個人信息保護、數據安全及網絡安全、關鍵信息基礎設施、數據資產價值評估標準等形成“一攬子”制度安排，有序推進“數字絲綢之路”建設。積極參與數字經濟國際合作及相關規則制定，推動與歐盟、英國、日韓之間的數據規制協調，抓住RCEP協議達成的有利契機，力爭構筑全球最大的數據流動圈和數據交易定價中心，讓我國數據要素發展的成果和經驗得以廣泛應用，惠及更多國家和人民。
